黨的十六大以來(lái)，在并無(wú)成功經(jīng)驗可以借鑒的情況下，中國的國有資產(chǎn)管理體制進(jìn)行了重大改革，從體制機制上實(shí)現了政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、經(jīng)營(yíng)權和所有權分離，解決了長(cháng)期困擾國有企業(yè)發(fā)展的體制機制障礙。在新的監督管理機制下，國有企業(yè)獲得強勁的發(fā)展動(dòng)力，在社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的舞臺上展露出勃勃生機。
在歷史坐標系中考量
國有資產(chǎn)管理體制改革的重大意義，需要放在歷史的坐標系中去考量。傳統的國有企業(yè)是計劃經(jīng)濟中的生產(chǎn)主體，是政府職能的延伸。企業(yè)較長(cháng)時(shí)間里依附于政府，投資由財政撥款，盈利直接上交財政，虧損由財政補貼或行政干預銀行貸款，政府直接管理并對國有企業(yè)承擔無(wú)限責任。在從計劃經(jīng)濟到市場(chǎng)經(jīng)濟的改革過(guò)程中，要讓國有企業(yè)成為真正的市場(chǎng)主體，就必須從體制機制上改革對國有企業(yè)的監督管理，這個(gè)過(guò)程十分艱辛。
從改革開(kāi)放初期到十四屆三中全會(huì )，在15年的時(shí)間里通過(guò)擴權讓利、實(shí)行承包責任制等措施，把國有企業(yè)引入市場(chǎng)。這個(gè)階段改變的是政府對國有企業(yè)的管理方式，管理體制沒(méi)有大的變化，國有經(jīng)濟的結構基本沒(méi)有調整，企業(yè)的社會(huì )定位、職工的身份也沒(méi)有多大的變化。上世紀90年代開(kāi)始，用了10年左右的時(shí)間，通過(guò)“抓大放小”，國有經(jīng)濟在不具備比較優(yōu)勢的中小企業(yè)領(lǐng)域，實(shí)施了大規模主動(dòng)退出；還有一大批困難企業(yè)通過(guò)政策性關(guān)閉破產(chǎn)退出市場(chǎng)。這兩項改革從根本上改變了國有經(jīng)濟的布局結構，也初步建立了國有企業(yè)優(yōu)勝劣汰的機制。特別是“國企三年改革脫困”的大潮，為新世紀國企改革打下了堅實(shí)的基礎。而財稅、金融、社會(huì )保障等領(lǐng)域和政府機構的改革，推進(jìn)了政企關(guān)系的變化。1997年底開(kāi)始的財稅、金融改革徹底切斷了政府對國有企業(yè)的輸血渠道。政府職能定位也進(jìn)一步明確，即“要向公共服務(wù)方向轉變，而不是直接參與市場(chǎng)競爭”。
經(jīng)過(guò)改革，國有經(jīng)濟的布局結構集中到了大企業(yè)層面。但當時(shí)的國有企業(yè)受到的干預仍然很多?！斑^(guò)去的國資管理最大的一個(gè)弊端是多頭管理，等到真正出了問(wèn)題又找不到責任人。有人講國有企業(yè)搞不好，是因為國有資產(chǎn)是無(wú)主資產(chǎn)，無(wú)人負責，這是有道理的?！眹Y委副主任邵寧說(shuō)。
從制度設計入手解決世界性難題
必須使國有資產(chǎn)有人管理，有人負責，實(shí)現出資人職能的一體化和集中化。2002年11月召開(kāi)的黨的十六大為建立國有資產(chǎn)管理體制改革指明了方向，政府與國企的出資關(guān)系得以確立和規范。政府代表國家對國有企業(yè)履行出資人職責，享有所有權收益；國有企業(yè)以全部法人財產(chǎn)對外承擔責任，成為真正的法人實(shí)體。政府層面的出資人代表，實(shí)行“管資產(chǎn)和管人、管事相結合”，“權利、責任和義務(wù)相統一”的原則，實(shí)行“政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、所有權和經(jīng)營(yíng)權分開(kāi)”。
國務(wù)院授權代表國家履行出資人職責的特設機構——國務(wù)院國資委的成立，第一次在政府機構設置上實(shí)現了政府公共管理職能和國有資產(chǎn)出資人職能分開(kāi)，改變了國有資產(chǎn)多頭分散管理狀況?！俺鲑Y人的到位，基本解決了長(cháng)期存在的管資產(chǎn)與管人、管事脫節問(wèn)題?！笔兹螄Y委主任李榮融說(shuō)，“國資委不是‘婆婆’加‘老板’。政企分開(kāi)、政資分開(kāi)后，還要堅持所有權和經(jīng)營(yíng)權分開(kāi)?！?/p>
“國有資產(chǎn)管理體制改革，明確的是兩個(gè)層面的責任，第一，政府層面的責任。同時(shí)，企業(yè)層面的經(jīng)營(yíng)責任也清楚了。國資委是不批項目的，不代替企業(yè)決策，怎么做是企業(yè)自己的事?！鄙蹖幷f(shuō)。作為國務(wù)院特設機構，國資委嚴格限定以股東的形式履行出資人職責，不直接插手企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，充分尊重企業(yè)法人財產(chǎn)權和自主經(jīng)營(yíng)權。
按照黨的十六大精神，國務(wù)院、省(區、市)、市(地)三級組建了國有資產(chǎn)監管機構國資委。此后，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)監督管理條例》以及與之相配套的一系列法規規章的出臺，使國資監管有法可依、有章可循。中國國有企業(yè)改革進(jìn)入由出資人依法推進(jìn)的新階段。
國有資產(chǎn)的監督管理是一個(gè)世界性的難題。其他國家也有國有企業(yè)改革的問(wèn)題，但其國有企業(yè)總量沒(méi)有我國大，社會(huì )制度也不一樣，改革的方向更不一樣。東歐國家的國企改革搞的是休克療法，實(shí)質(zhì)是徹底私有化，社會(huì )代價(jià)非常大，而且經(jīng)濟效益并不好，這并不符合我國的改革方向。國務(wù)院國資委成立之后，在探索中國特色的國資監管道路上拓荒，也為探索社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟條件下公有制經(jīng)濟發(fā)展的規律做出了不懈努力。
這是一套從無(wú)到有的制度設計和建設，李榮融感慨是“在探索中前進(jìn)，在挑戰中成長(cháng)?！碑敃r(shí)參與建立考核制度的國務(wù)院國資委業(yè)績(jì)考核局原局長(cháng)李壽生告訴記者：“2003年我們用半年時(shí)間跑遍了當時(shí)全部的196家中央企業(yè)，請企業(yè)的負責人談想法，提辦法?？己耸裁?，怎么考核，沒(méi)有現成的經(jīng)驗。但當時(shí)對我觸動(dòng)很深的是企業(yè)負責人對我們工作的大力支持，因為大家認識到非改不可！”
探索國有企業(yè)與市場(chǎng)經(jīng)濟的結合方式
以經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)考核為抓手，建立和完善業(yè)績(jì)考核、重大責任追究等機制，使國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責任制得到層層落實(shí)，結束了國有企業(yè)領(lǐng)導人有任期無(wú)考核的歷史，初步解決了自定薪酬、薪酬與績(jì)效脫節以及薪酬只能升不能降等問(wèn)題?！皹I(yè)績(jì)升、薪酬升，業(yè)績(jì)降、薪酬降”的原則，在國有企業(yè)建立起激勵約束機制。
以董事會(huì )建設為著(zhù)力點(diǎn)，完善公司治理結構。2005年起，在寶鋼等中央企業(yè)開(kāi)展了董事會(huì )試點(diǎn)，外部董事占多數的制度設計使國企決策機制發(fā)生根本改變；以公開(kāi)招聘中央企業(yè)高級經(jīng)營(yíng)管理者為突破口，探索建立適應現代企業(yè)制度要求的選人用人新機制；以財務(wù)監督和風(fēng)險控制為重點(diǎn)，強化出資人監管。強化財務(wù)監督、外派監事會(huì )監督、紀檢監察監督、巡視監督，監督領(lǐng)域由境內向境外延伸，基本形成了企業(yè)國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理重點(diǎn)環(huán)節的監督體系；加強產(chǎn)權流轉監督，形成覆蓋全國的國有產(chǎn)權交易監控平臺，從制度上遏制了國有資產(chǎn)的流失以建立現代產(chǎn)權制度為核心，規范國有企業(yè)改制和國有產(chǎn)權轉讓?zhuān)唤⒉⒅鸩酵晟茋匈Y本經(jīng)營(yíng)預算制度，落實(shí)了國有資本出資人收益權。一系列措施推動(dòng)國有企業(yè)加強戰略引領(lǐng)，做強主業(yè)、提高管控能力、加強自主創(chuàng )新、強化風(fēng)險防控，促進(jìn)了國有企業(yè)持續健康發(fā)展。
“中國改革的成功與國企改革所選擇的正確道路是分不開(kāi)的，而國企改革的道路恰恰是中國改革最獨特、最有創(chuàng )新之處。我們沒(méi)有照搬前蘇聯(lián)等國家走過(guò)的路，把國有資產(chǎn)一賣(mài)了之，或去全面拷貝美國200年走過(guò)的原始資本主義道路?！敝袊ù髮W(xué)資本研究中心主任劉紀鵬說(shuō)，“中國國企改革的實(shí)踐在國際上具有獨一無(wú)二的價(jià)值。在探索規律中尋求國有企業(yè)與市場(chǎng)經(jīng)濟的結合方式，也為進(jìn)一步深化‘中國夢(mèng)’的內涵發(fā)揮著(zhù)積極而重大的作用?！?/p>
作者：李予陽(yáng) 本文章摘自5月27日《經(jīng)濟日報》